La losa de la deuda externa

Marcha del 13-O de 2012 contra la "deuda odiosa". (Alejandro Herrera). Ampliar

La crisis griega ha vuelto a poner en evidencia los agujeros de un sistema internacional de créditos que beneficia fundamentalmente a los países más ricos. Las condiciones impuestas por los acreedores, los intereses, y la mala gestión de los gobiernos deudores siguen lastrando la economía de muchas naciones. Las claves, en preguntas y respuestas.

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Publicado en 20minutos.es

La práctica totalidad de los Estados del mundo están endeudados, y el que más, Estados Unidos. No para todos ellos, sin embargo, constituye la deuda externa un problema. Para la mayoría de los países desarrollados es un simple mecanismo económico más. Lo malo no es tener deuda, sino, evidentemente, no poder pagarla, o, para ser más exactos, no poder hacer frente a los intereses generados por esa deuda, que cada vez son más altos porque cada vez se tarda más tiempo en pagar.

La prueba actual más clara de que algo no funciona en el sistema de créditos internacionales es, sin duda, la desesperada situación de Grecia, cuya ya impagable deuda pública supera los 350.000 millones de euros, el 174% de su Producto Interior Bruto (PIB), una situación cuya responsabilidad comparten tanto los acreedores como los anteriores gobiernos griegos, y que está poniendo en jaque no solo la supervivencia financiera del país, sino la continuidad misma del proyecto común europeo.

La deuda externa ha lastrado el desarrollo de muchos países desde los años setenta, en un círculo vicioso que plantea constantemente el dilema entre la soberanía nacional y un mercado globalizado; un círculo del que no es fácil salir a menos que la voluntad política, es decir, perdonar todo o parte de lo que se debe, renegociarlo, o buscar otras alternativas, se imponga a la pura dinámica financiera.

El principio aparentemente lógico de que si pides algo prestado tienes que devolverlo se enfrenta a otros planteamientos no menos lógicos: ¿en qué condiciones se realizó el préstamo?, ¿qué legitimación democrática tenía quien lo pidió?, ¿qué otras opciones reales tenían los deudores?, ¿estaban claros todos los requisitos?, ¿para qué se ha utilizado el dinero?, ¿se ha usado la deuda como arma política?, ¿merece la pena, también para los acreedores, el precio que supone una suspensión de pagos?, ¿se trata de una “deuda odiosa“?

Algunas claves, en preguntas y respuestas:

¿Qué es la deuda externa?

La deuda externa es la suma de todas las deudas que tiene un país con entidades extranjeras, es decir, el dinero que tiene que pagar a instituciones, bancos o empresas de fuera de sus fronteras. Se compone de deuda pública (la que fue contraída por el Estado, llamada también deuda soberana), y deuda privada (la contraída por particulares y empresas). Se trata, junto con los impuestos, de una de las principales fuentes de financiación de los Estados. Los prestamistas internacionales más importantes son el Banco Mundial y el Fondo Monetario Institucional (FMI).

¿Cuándo empezó a generalizarse?

Durante la crisis del petróleo de principios de los años setenta, cuando la gran subida del precio del crudo aportó enormes cantidades de dinero a los países productores, que atrajeron a bancos privados con tipos de interés muy bajos. Los bancos, con un exceso de liquidez, comenzaron a conceder grandes créditos, en muchos casos a países en vías de desarrollo. Una década después, al inicio de los años ochenta, la situación explotó en los países deudores, especialmente en Latinoamérica, como consecuencia de la subida de los tipos de interés de los préstamos (se llegaron a multiplicar por cuatro entre 1970 y 1980), la fuerte apreciación del dólar y la caída general del comercio mundial, con una importante depreciación de las exportaciones procedentes del Sur global no relacionadas con el petróleo.

¿Qué lleva a un país a endeudarse?

Múltiples factores. Cuando se trata de un simple modo de financiación que los Estados asumen, cumpliendo sus obligaciones de pago sin tener que renegociar el préstamo o sus plazos, y sin comprometer el crecimiento del país deudor, hablamos de deuda sostenible. Cuando la deuda supera las capacidades de pago del deudor y perjudica su desarrollo, al sustraer recursos económicos necesarios para el crecimiento y para la garantía de servicios esenciales para la población, estamos ante un endeudamiento grave.

¿Por qué se produce un endeudamiento grave?

Entre las causas más comunes se encuentran las catástrofes naturales y una mala administración de los fondos públicos, con el consiguiente déficit sostenido, que requiere cada vez más recursos externos para compensarlo. Un gasto militar importante puede ser también un motivo de endeudamiento, así como la negligencia (intencional o no) con respecto a los efectos que las grandes deudas pueden suponer. También son factores fundamentales el posible cambio en los requisitos que se establecieron antes de conceder el préstamo o la acumulación de intereses a lo largo del tiempo y las penalizaciones que se van sumando como consecuencia de los sucesivos impagos.

Por otra parte, y como explica Carlos Marichal en El País, cuando un gobierno coloca deuda en los mercados internacionales, ofrece garantías de pago que comprometen a sus contribuyentes al pago a mediano o largo plazo. Sin embargo, al venderse los bonos públicos, éstos se convierten en títulos privados que pueden convertirse en determinadas circunstancias en objeto de gigantescas especulaciones que pueden desencadenar bancarrotas de los Estados deudores.

¿Qué es la deuda histórica?

Uno de los argumentos utilizados a menudo por los partidarios de la abolición de la deuda externa es que ésta es una continuación de políticas de explotación de los países del Sur global por parte de los del Norte, en un sistema neocolonialista que hunde sus raíces en un pasado colonial (incluyendo desde el expolio de materias primas al tráfico de esclavos), sin el cual el desarrollo europeo no habría sido posible.

En contra, quienes rechazan este punto de vista sostienen que los préstamos se concedieron y aceptaron libremente entre Estados en una época, los años setenta, en que el colonialismo era ya parte del pasado, y que, de darse por válido el concepto de deuda histórica, las excolonias siempre podrían recurrir a él para incumplir sus acuerdos con las exmetrópolis.

¿Qué es la deuda indigna?

Se trata de un concepto acuñado durante el Fórum Universal de las Culturas 2004, o Fórum de Barcelona.  Se conoce como “deuda indigna” aquella que se contrajo, y se permitió contraer, pese a que los prestamistas (organismos o Estados) eran conscientes de que ésta ocasionaría graves problemas a la economía y al desarrollo del país solicitante.

¿Qué es la deuda odiosa?

Una deuda pública se considera “deuda odiosa” cuando, de acuerdo con la doctrina elaborada por el jurista ruso Aleksandr Naumovich Zak, especializado en derecho financiero internacional, fue contraída por un régimen violando los principios democráticos, y para fines contrarios a los intereses de la nación. Significa que un pueblo no es responsable de la deuda en que hayan incurrido gobernantes impuestos por la fuerza, y que, por tanto, esa deuda no debería ser pagada. Es el caso de deudas coloniales (la que tenía Filipinas con España, por ejemplo) o deudas contraídas por dictaduras (la deuda externa argentina).

En vísperas del referéndum celebrado en Grecia el pasado 5 de julio, sobre las negociaciones de este país con la UE y sus acreededores, la Comisión de la Verdad constituida por el Parlamento griego concluyó en un informe que la deuda helena es una “deuda odiosa” porque los prestamistas “conocían o debían haber conocido” que las condiciones de los préstamos “violaban principios democráticos (incluyendo consenso, participación, transparencia y responsabilidad)”, y porque la deuda se ha usado “en contra del mejor interés de la población del Estado deudor”, con el efecto de “negar al pueblo derechos fundamentales de orden civil, político, económico, social y cultural”. El informe, sin fuerza legal, recomendaba rechazar y no pagar la deuda, y añadía que ésta es ilegítima, ya que su pago afecta gravemente a la satisfacción de derechos humanos, como la educación o el trabajo, reconocidos tanto en la legislación griega como en la de la UE y el derecho internacional.

¿Cuáles son los países que más deben?

Frente a lo que suele pensarse, los grandes deudores no son los países más empobrecidos del planeta, sino países de un nivel medio o alto, ya que los préstamos se dirigieron fundamentalmente a aquellas economías con posibilidades (a ojos de los acreedores) de devolverlos. Ello no implica, en cualquier caso, que la deuda no sea una realidad en los países en vías de desarrollo, y que no suponga un grave obstáculo para su crecimiento.

Con un total de 1,78 billones de euros (1,9 billones de dólares), España es el segundo país del mundo con mayor deuda externa, solo sobrepasada por la primera economía global, Estados Unidos, según datos del Banco de España y del Fondo Monetario Internacional. Lo importante, no obstante, no es tanto la cantidad bruta que se debe, como el porcentaje del PIB que representa la deuda. En el caso de España, la deuda supone el 167% del PIB, muy por encima del 69,7% que representaba en 2006. En el de EE UU, con 5,7 billones de dólares de deuda externa en 2013, el 34%. Tras España, en la lista de deudores con el exterior se sitúan Brasil, Italia, Austria, Francia, India, México, Turquía y Polonia.

¿Y los que menos?

Los países con menos deuda externa del mundo son en su mayoría Estados si acceso a la financiación internacional o con escaso territorio. Actualmente, solo cuatro países tienen una deuda externa del 0%: Palaos, Brunei, Liechtenstein y Macao. Entre los que menos deben se encuentran también Bostuana (1,57%), Argelia (1,78%), Malta (2,01%) y Guinea Ecuatorial (2,18%).

¿Cuáles son los mayores acreedores?

Según datos del FMI publicados a finales del año pasado, y correspondientes a 2013, la lista de los mayores acreedores del mundo la encabezan Japón (3 billones de dólares) y China (1,6 billones), país que antes de la gran crisis financiera, en 2006, ocupaba la séptima plaza. Alemania, que en 2006 era el segundo, acabó 2013 como tercer gran acreedor mundial, con 1,6 billones de dólares prestados en el extranjero.

¿Qué pasa si un país no paga?

En principio, el incumplimiento en el pago de una deuda externa pública (sovereign default) no acarrea las sanciones legales que conlleva un impago privado. Como explica Jesús Paúl Gutiérrez en Expansión, los acreedores no pueden demandar a un país soberano ante un tribunal o apoderarse de sus activos. No obstante, eso no significa que el impago de la deuda no conlleve graves costes para el país deudor: las inversiones que éste tenga en bancos o empresas del país acreedor pueden ser embargadas; el país que incurre en impago puede ser excluido de créditos futuros en el mercado internacional de préstamo de capitales, y sus ganancias del comercio internacional se pueden ver afectadas si pierde acceso a la financiación exterior, o si se imponen barreras al comercio por parte de los países acreedores.

Pese a todo, a partir de un determinado volumen de deuda exterior soberana, al gobierno prestatario puede resultarle beneficioso repudiar su deuda. Paúl Gutiérrez indica, en este sentido, que el coste de no pagar aumenta más despacio con la deuda adicional que el beneficio de no reembolsar, un hecho que los prestamistas tienen en cuenta, y que determina la prudencia en la concesión de préstamos a un deudor soberano.

¿Ha habido casos de impagos?

Sí, y muchos. Entre 1500 y 1800 Francia impagó su deuda soberana un total de 8 veces, y entre 1500 y 1900, España, considerado el país históricamente más incumplidor, no cumplió con sus obligaciones de deuda en un total de 14 veces. Más recientemente, Rusia, Indonesia, Pakistán y Ucrania incurrieron en default en 1998; Ecuador, en 1999; y Agentina y Uruguay, en 2001.

A lo largo de la historia, y según datos recogidos por la BBC, Venezuela y Ecuador han incurrido en impagos de deuda 11 veces; Brasil, 10; Francia, Costa Rica, México, Perú, Chile y Paraguay, 9; Argentina, El Salvador, Alemania (incluyendo Prusia, Hesse, Schleswig-Holstein y Westfalia), 8; Colombia, Uruguay y Portugal, 7; EE UU, Bolivia, Turquía, Rusia, Grecia y el Imperio Austro-Húngaro, 6; y Nigeria, 5.

¿Cuál ha sido el mayor impago hasta la fecha?

La cesación de pagos de Argentina de 2001 es considerada como el default soberano más grande hasta la fecha. Ascendió a unos 95.000 millones de dólares. Algunos expertos, no obstante, consideran que el récord corresponde a Grecia, cuando este país, en quiebra por la crisis financiera que estalló en 2008, llegó a un acuerdo con los tenedores de bonos para pagarles 138.000 millones de dólares menos de lo que les debía entonces (410.000 millones en concepto de deuda pública).

¿En qué consiste la condonación de la deuda?

Condonar una deuda es perdonarla, es decir, dejar de reclamar su cobro, total o parcialmente. En el segundo caso hablamos de una quita de deuda. Aunque no es frecuente, varios países han condonado a otros su deuda, generalmente por estar el país reconstruyéndose tras una guerra o una catástrofe natural, o después de un estudio sobre las posibilidades reales de su economía. En 2009, España condonó de forma directa el 60% de la deuda externa de Bolivia, y puso el 40% restante en un fondo para financiar proyectos en el país americano.

En junio de 2005 el Grupo de los Ocho principales países industriales (G-8) propuso que tres instituciones multilaterales —el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial, y el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD)— condonaran al 100% la deuda de los países que habían alcanzado (o que en algún momento alcanzarían) el punto de culminación —la etapa en que un país puede recibir un alivio total e irrevocable de la deuda— en el marco de la Iniciativa Reforzada para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Muy Endeudados (PPME), un programa conjunto del FMI y el Banco Mundial.

Un caso que algunos expertos invocan estos días, en relación con la crisis de Grecia, es el de Alemania tras la Segunda Guerra Mundial. Según el historiador Albrecht Ritschl, de la London School of Economics (LSE), la cancelación en 1953 de una parte importante de la deuda alemana (cuyos orígenes se remontaban a la Primera Guerra Mundial) fue equivalente a hasta cuatro veces el total del producto económico del país en 1950, y estableció los fundamentos para la rápida recuperación económica de la posguerra.

¿Cuándo comenzó el movimiento para acabar con la deuda?

A partir de los años noventa creció a escala internacional un importante movimiento a favor de la abolición de la deuda externa, ligado al ascenso del movimiento antiglobalización. Uno de sus momentos más importantes lo constituyó la cumbre del G-8 de Birmingham, en 1998. Desde entonces el movimiento por la abolición de la deuda ha estado presente en las actividades del movimiento antiglobalización y en el Foro Social Mundial.

En 2008, la escritora y activista antiglobalización Esther Vivas señaló que “las protestas contra la deuda consiguieron algunos avances, especialmente, en el terreno de lo simbólico y en la percepción que la sociedad tenía de este problema. En los países acreedores, se difundieron las causas y las consecuencias de su pago y los vínculos con la pobreza, mientras que en los países deudores se puso énfasis en la responsabilidad de las instituciones internacionales en la generación y el mantenimiento de esta deuda. Sin embargo, en el terreno institucional, más allá de situar la cuestión de la deuda en la agenda política, los cambios conseguidos fueron muy pocos”.

¿Qué argumentan quienes se oponen a la condonación?

Al margen de las razones puramente legales, basadas en las obligaciones contraídas formalmente por los deudores, uno de los principales argumentos de quienes se oponen a la condonación de las deudas es el riesgo que supone que éstas no se lleven a cabo de forma global, lo que daría lugar a desequilibrios y desajustes entre los acreedores. Se argumenta asimismo que, ya que los principales deudores son países de un estatus económico medio o medio-alto, la cancelación de las deudas impediría a los países más pobres acceder a préstamos en el futuro, perdiendo así éstos una oportunidad para alcanzar su desarrollo.

Frente a este razonamiento, y según explica Javier de la Herrán Gascón en Redcientífica, los partidarios de la cancelación exponen varias razones: “en primer lugar, presentan como más que cuestionable que —dada la trayectoria que ha seguido el problema de la deuda, especialmente desde el año 1982— se vuelvan a conceder préstamos equiparables a los que se concedieron en la década de los 70. Estos préstamos fueron concedidos, además, en una coyuntura muy especial: crisis del petróleo, exceso de liquidez en bancos europeos fruto de los famosos petrodólares, etc. En segundo lugar, este argumento evidentemente solo es válido para no condonar a aquellos países que han alcanzado un nivel de desarrollo medio o medio-alto, países que por otra parte son los mayores deudores”.

¿Qué dice la ONU sobre la deuda externa?

En el párrafo 10 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirmó “el derecho al desarrollo […] como derecho universal e inalienable, y como parte integrante de los derechos humanos fundamentales”, y, en el párrafo 12, exhortó “a la comunidad internacional a que haga cuanto pueda por aliviar la carga de la deuda externa de los países en desarrollo, a fin de complementar los esfuerzos que despliegan los gobiernos de esos países para realizar plenamente los derechos económicos, sociales y culturales de sus pueblos”.

En la Declaración del Milenio se subraya asimismo que la cooperación internacional es un elemento esencial de la respuesta mundial a la crisis de la deuda. En su párrafo 13, los Estados manifestaron su compromiso para hacer realidad “un sistema comercial y financiero multilateral abierto, equitativo, basado en normas, previsible y no discriminatorio” y, en el párrafo 16, manifestaron su determinación de “abordar de manera global y eficaz los problemas de la deuda de los países de ingresos bajos y medios adoptando diversas medidas en los planos nacional e internacional para que su deuda sea sostenible a largo plazo”. En el párrafo 28, los Estados decidieron “adoptar medidas especiales para abordar los retos de erradicar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible en África, tales como cancelar la deuda”.

Así, el Objetivo del Milenio número 8 atribuye a la comunidad internacional una responsabilidad adicional de prestar asistencia, al tiempo que contiene un compromiso concreto para llevar a cabo un “programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial, así como la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a los países que hayan expresado su determinación de reducir la pobreza”.


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